——基于治理的視角

中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng)訊 我國(guó)正在推動(dòng)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系。作為自然保護(hù)地體系的主體和推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要區(qū)域，國(guó)家公園需率先作為，突破傳統(tǒng)行政管控模式的約束，探索中國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)路徑。

國(guó)家公園集合了自然、地理、人文、歷史等多種要素，是生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究、自然教育、生態(tài)體驗(yàn)、綠色發(fā)展等多重功能的綜合體。面對(duì)復(fù)雜的治理要素和多元的利益相關(guān)方，國(guó)家公園科學(xué)決策的重要性極為凸顯，而有效的咨詢機(jī)制是提高決策科學(xué)性、提升治理有效性的重要保障。自國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)主管部門(mén)開(kāi)展了科學(xué)決策和咨詢的諸多探索，但相關(guān)工作的規(guī)范性和配套制度的完善度依然不足，迫切需要進(jìn)行系統(tǒng)的研究論證。本研究以問(wèn)題為導(dǎo)向，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從治理的視角對(duì)我國(guó)國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢機(jī)制建立的關(guān)鍵要素進(jìn)行了探討，嘗試解答從治理視角下如何確立國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢的組織形式和咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)定位這一問(wèn)題。

國(guó)家公園治理中的決策與咨詢

國(guó)家公園治理的復(fù)雜性

治理是區(qū)別于行政管控的概念，具有主體的多元化、過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性等特性，強(qiáng)調(diào)多方權(quán)責(zé)分配和利益共享。國(guó)家公園的治理具有高度的復(fù)雜性。在生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性三大理念引導(dǎo)下，國(guó)家公園以重要生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性為保護(hù)目標(biāo)，以人與自然的和諧共生為愿景，同時(shí)具有科學(xué)研究、自然教育、生態(tài)體驗(yàn)、綠色發(fā)展等功能，是多要素、多功能、多維度的綜合體。

復(fù)雜的自然屬性和人地關(guān)系等進(jìn)一步增加了國(guó)家公園治理的難度。生態(tài)環(huán)境自身具有多維、動(dòng)態(tài)、復(fù)雜等特性，如：源于生物多樣性和環(huán)境要素不確定性的專業(yè)性特征、因國(guó)土空間差異和自然條件差異引發(fā)的區(qū)域差異性特征、各類生態(tài)環(huán)境要素和生物多樣性要素之間通過(guò)能量流動(dòng)和物質(zhì)循環(huán)等生態(tài)過(guò)程而相互交融產(chǎn)生的系統(tǒng)性特征等。在生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的目標(biāo)下，國(guó)家公園涉及的生態(tài)要素和空間結(jié)構(gòu)要素多元，行業(yè)和地域關(guān)系復(fù)雜，再疊加人與自然和諧共生的愿景目標(biāo)，使得國(guó)家公園比其他空間實(shí)體具有更加龐大而復(fù)雜的利益相關(guān)方網(wǎng)絡(luò)。此外，我國(guó)人口基數(shù)龐大、人地共生歷史悠久、全民所有和集體所有的自然資源共存等都在不同程度上加大了治理復(fù)雜性。

建立國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢機(jī)制的必要性

決策是各項(xiàng)事業(yè)開(kāi)展的前提，復(fù)雜系統(tǒng)的治理需要科學(xué)、民主的決策。合理高效的科學(xué)決策與咨詢機(jī)制，是有效統(tǒng)籌公共部門(mén)、社會(huì)力量、私營(yíng)部門(mén)三邊互動(dòng)關(guān)系，保障公共治理的公共性和服務(wù)性的重要基礎(chǔ)，是復(fù)雜系統(tǒng)有效治理的關(guān)鍵路徑之一。

國(guó)家公園治理的決策必須是在生態(tài)保護(hù)第一前提下充分發(fā)揮國(guó)家公園多重功能的最優(yōu)選擇，是不會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆影響的“無(wú)悔選擇”，是能夠兼顧絕大多數(shù)群體利益的明智選擇。通過(guò)建立科學(xué)決策與咨詢機(jī)制，可以充分吸納科學(xué)團(tuán)體和行業(yè)代表提供咨詢服務(wù)并支撐決策制定和執(zhí)行，全面發(fā)揮集體智慧優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)方關(guān)系，帶動(dòng)社會(huì)參與，統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源分配，避免政府“專權(quán)”管理下的路徑偏離，逐步引導(dǎo)決策權(quán)由階級(jí)特權(quán)走向基于科學(xué)事實(shí)和社會(huì)發(fā)展客觀需求的公共權(quán)力的必須環(huán)節(jié)。

國(guó)家公園決策體系存在的問(wèn)題與根源

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)是“邊破邊立”的過(guò)程。在體制試點(diǎn)之初，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭并聯(lián)合12家部委，開(kāi)展了一系列決策咨詢工作，包括組建涵蓋多學(xué)科的核心專家組，依托科學(xué)團(tuán)體推動(dòng)《建立國(guó)家公園體制總體方案》等文件的出臺(tái)等。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)重組之后，在新組建的國(guó)家林業(yè)與草原局的綜合協(xié)調(diào)下，國(guó)家公園決策咨詢的工作覆蓋面逐步擴(kuò)大，如不同層級(jí)的研究和咨詢機(jī)構(gòu)逐步設(shè)立，國(guó)家公園的立法和規(guī)劃、驗(yàn)收評(píng)估等工作，都吸納了中國(guó)科學(xué)院等科研機(jī)構(gòu)作為技術(shù)支撐和決策咨詢部門(mén)。

國(guó)家公園的科學(xué)決策與咨詢工作進(jìn)展顯著，但問(wèn)題也不容忽視。筆者通過(guò)對(duì)立法機(jī)構(gòu)代表、專家學(xué)者、一線管理和工作人員代表，以及社區(qū)居民等不同利益相關(guān)方的訪談和問(wèn)卷調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)家公園治理在多個(gè)環(huán)節(jié)存在決策缺陷，這固然與科學(xué)團(tuán)體及各界代表的意見(jiàn)建議未能得到全面合理的反映有關(guān)，但根本原因在于制度不完善和機(jī)制不健全。

國(guó)家公園治理決策缺陷的具體表現(xiàn)

國(guó)家公園治理涉及建章立制、規(guī)劃布局、保護(hù)修復(fù)、公共服務(wù)、社區(qū)發(fā)展等事務(wù)，各環(huán)節(jié)的決策缺陷集中體現(xiàn)在4個(gè)方面。

遴選、設(shè)立等部分重大決策的評(píng)估論證不夠充分。在國(guó)家代表性、生態(tài)重要性和管理可行性尚未得到充分論證，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)籌管理方案和管理體制機(jī)制等尚未明晰之前，重建輕管、追求數(shù)量和速度的情況依然存在。

決策所依托的學(xué)科支撐不夠綜合。生態(tài)學(xué)、林學(xué)等相關(guān)專業(yè)在國(guó)家公園規(guī)劃和管理中占據(jù)主流地位，管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c不足，學(xué)科覆蓋面仍較為狹隘。

社區(qū)權(quán)益未得到充分保障。受自然保護(hù)區(qū)傳統(tǒng)管理模式影響，國(guó)家公園與社區(qū)的兼容發(fā)展路徑尚未明確，移民搬遷、禁伐禁牧等“一刀切”政策在一定程度上引發(fā)了社區(qū)居民的負(fù)面情緒。

社會(huì)力量參與的路徑和方式不明晰。社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等社區(qū)群體表達(dá)訴求、建言獻(xiàn)策甚至支撐決策咨詢的意愿正在上升，但參與的渠道比較單一，方式不夠明確，參與程度不足。

體制與機(jī)制層面的根本原因

體制和機(jī)制不夠完善是導(dǎo)致國(guó)家公園治理決策存在缺陷的根本原因之一，具體體現(xiàn)在4個(gè)方面。

權(quán)責(zé)定位模糊，咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立第三方支撐作用不顯著。近年來(lái)，從國(guó)家到地方的各類國(guó)家公園研究院、專家委員會(huì)等技術(shù)支撐和決策咨詢機(jī)構(gòu)快速涌現(xiàn)，但其職能定位還不夠明確——哪些工作需要專家咨詢，科學(xué)團(tuán)體和其他咨詢機(jī)構(gòu)在不同事務(wù)上有什么權(quán)責(zé)，咨詢形式和路徑有哪些等，目前尚無(wú)制度性的明確方案，從而導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立論證、中立建言等權(quán)利向決策者讓渡，影響咨詢的客觀性和有效性。

部門(mén)化管理的路徑依賴尚未突破，決策咨詢依然存在部門(mén)藩籬。受長(zhǎng)期以來(lái)自然保護(hù)地行業(yè)化管理的影響，國(guó)家公園的決策咨詢事務(wù)現(xiàn)主要偏重于以林業(yè)和生態(tài)為主的自然科學(xué)領(lǐng)域，專家構(gòu)成、咨詢事務(wù)、咨詢過(guò)程和決策模型等方面的學(xué)科綜合性還不夠凸顯。

決策和科研的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠健全，科研成果未有效發(fā)揮決策支持作用。決策部門(mén)和咨詢機(jī)構(gòu)職能不同，目前科研向決策轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制不完善；除國(guó)家層面以外，很多國(guó)家公園研究院或?qū)＜椅瘑T會(huì)未能將科研成果及時(shí)、充分地轉(zhuǎn)換為決策所需的有效信息，科學(xué)研究的決策支撐作用不夠顯著。

決策咨詢的制度性約束不足，程序不夠規(guī)范，咨詢實(shí)效不夠顯著。我國(guó)尚未就國(guó)家公園決策咨詢的工作范圍、組織形式和運(yùn)行程序出臺(tái)專項(xiàng)制度，不僅咨詢機(jī)構(gòu)的編制和經(jīng)費(fèi)等無(wú)法納入常態(tài)化管理，咨詢工作的局限性、隨機(jī)性和臨時(shí)性等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，而且部分咨詢論證流于形式，其合理性和實(shí)效性受影響。

國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)界定、咨詢專家的多學(xué)科統(tǒng)籌、決策和咨詢部門(mén)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、決策咨詢的制度性規(guī)范等是彌補(bǔ)國(guó)家公園治理決策缺陷的有效手段，但我國(guó)目前缺乏足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。考慮到咨詢機(jī)制運(yùn)行模式與治理體系和決策機(jī)制密不可分，而美國(guó)和法國(guó)的國(guó)家公園是集權(quán)管理和多元共治兩種治理模式的典型代表，相應(yīng)的決策和咨詢機(jī)制也截然不同。本研究重點(diǎn)參考了這兩國(guó)的案例，以此洞悉全民所有公共物品和復(fù)雜權(quán)屬自然資源治理過(guò)程的有效決策咨詢模式，為兼具這些特性的中國(guó)國(guó)家公園治理提供借鑒。

美國(guó)和法國(guó)國(guó)家公園決策咨詢的組織形式

美國(guó)模式：政府主導(dǎo)決策，科學(xué)咨詢輔助。美國(guó)國(guó)家公園體系的聯(lián)邦土地面積占比為96%，是典型的全民所有公共物品，實(shí)施政府主導(dǎo)的決策模式，由美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局依法行使唯一的決策權(quán)。根據(jù)需要，聯(lián)邦政府依法在其內(nèi)部設(shè)立特定職能的咨詢委員會(huì)，并與外部專家協(xié)同配合，為國(guó)家公園決策提供咨詢服務(wù)，也對(duì)政府決策形成制衡作用，避免政府專權(quán)。

法國(guó)模式：多元共治，科學(xué)團(tuán)體行使重大事務(wù)決策權(quán)。法國(guó)國(guó)家公園土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，環(huán)境、文化和經(jīng)濟(jì)等多要素交織，以生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為并行目標(biāo)，實(shí)行多元共治。法國(guó)生態(tài)轉(zhuǎn)型和領(lǐng)土團(tuán)結(jié)部依法負(fù)責(zé)國(guó)家層面國(guó)家公園的統(tǒng)籌管理，各個(gè)國(guó)家公園則由董事會(huì)、管理委員會(huì)、科學(xué)專家委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化委員會(huì)等共同治理。此外，中央和各個(gè)國(guó)家公園也都配有負(fù)責(zé)決策咨詢的首席科學(xué)家。

美國(guó)和法國(guó)國(guó)家公園決策咨詢的運(yùn)行模式

國(guó)家公園決策咨詢的運(yùn)行模式與組織形式相配套，組織形式在很大程度上決定運(yùn)行模式。

決策咨詢機(jī)構(gòu)的事權(quán)邊界。美國(guó)在聯(lián)邦政府單一決策的體制下，美國(guó)國(guó)家公園的咨詢機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮輔助決策、避免政府專權(quán)的作用。《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》規(guī)定，咨詢機(jī)構(gòu)僅具有咨詢職能，不參與決策。對(duì)于可能產(chǎn)生顯著環(huán)境影響或有潛在重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的國(guó)家公園行動(dòng)計(jì)劃，需要獨(dú)立環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、外部專家等開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、同行評(píng)議等予以論證，論證結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。法國(guó)國(guó)家公園相關(guān)決策是基于公共選擇的公共決策。法國(guó)國(guó)家公園科學(xué)專家委員會(huì)在決策咨詢中的職能定位和對(duì)決策的影響力更強(qiáng)，主要包括國(guó)家公園成立前的先導(dǎo)性決策咨詢和國(guó)家公園運(yùn)行中的重大事項(xiàng)決策咨詢職能。例如，國(guó)家公園成立前對(duì)于最優(yōu)加盟區(qū)的邊界、核心區(qū)范圍和憲章條款的科學(xué)方案制定權(quán)，核心區(qū)內(nèi)的保護(hù)性或生態(tài)修復(fù)性工程性項(xiàng)目、可能產(chǎn)生環(huán)境影響的項(xiàng)目、憲章更新過(guò)程相關(guān)條款的審議等。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化委員會(huì)只就加盟區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)議題提供咨詢服務(wù)。

咨詢專家的多學(xué)科統(tǒng)籌。美國(guó)國(guó)家公園高度重視咨詢委員會(huì)專家專業(yè)和行業(yè)構(gòu)成。以國(guó)家層面的“國(guó)家公園體系咨詢委員會(huì)”為例，其12位成員具有自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、國(guó)家公園管理、財(cái)務(wù)等不同的學(xué)科、技能和地理區(qū)域背景。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和同行評(píng)議機(jī)制也要求采取跨學(xué)科的分析方法，確保評(píng)估和論證結(jié)論的綜合性和公正性。同樣的要求也適用于法國(guó)。法國(guó)國(guó)家公園科學(xué)委員會(huì)由生命和地球科學(xué)、人類和社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域的權(quán)威科學(xué)家構(gòu)成，而經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化委員會(huì)的代表由相關(guān)機(jī)構(gòu)和非政府組織（NGO）代表、科學(xué)專業(yè)人士、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、知名社會(huì)人士等組成。

決策和咨詢機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。美國(guó)國(guó)家公園的各類咨詢委員會(huì)有明確的業(yè)務(wù)范圍。例如，法規(guī)制定、專項(xiàng)規(guī)劃編制、自然和人文資源保護(hù)、土地產(chǎn)權(quán)的管理、人類活動(dòng)授權(quán)、車輛管理等，各委員會(huì)在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)與主管部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。法國(guó)國(guó)家公園的咨詢委員會(huì)通過(guò)國(guó)家公園主管部門(mén)召開(kāi)的科學(xué)論證和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化議題辯論進(jìn)行。有的國(guó)家公園（如埃克蘭國(guó)家公園）還在決策部門(mén)和咨詢機(jī)構(gòu)之間搭建信息技術(shù)平臺(tái)，需要科學(xué)委員會(huì)給出建議的文件都在該平臺(tái)上共享，相關(guān)專家給出相應(yīng)答復(fù)，行業(yè)外專家可選擇參與或不參與。

決策咨詢的制度性規(guī)范。美國(guó)具有一整套完備的法律體系和指令體系來(lái)保障決策咨詢機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行。《國(guó)家環(huán)境政策法》要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)須：對(duì)擬議“重大聯(lián)邦行動(dòng)”的影響和備選方案進(jìn)行深入研究；基于研究結(jié)果決定是否進(jìn)行有關(guān)行動(dòng)；公眾參與是制定對(duì)環(huán)境存在潛在影響的決策的前置條件。《國(guó)家歷史保護(hù)法》對(duì)文化資源保護(hù)管理中的咨詢工作進(jìn)行了規(guī)制。《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》明確了咨詢機(jī)構(gòu)的法律地位。為落實(shí)國(guó)會(huì)法案的要求，美國(guó)國(guó)家公園管理局配套制定了一系列指令性政策，細(xì)化了決策咨詢的具體規(guī)定。法國(guó)的法律法規(guī)包括環(huán)境法典、國(guó)家公園總體法、行政命令3個(gè)層級(jí)。《環(huán)境法典》明確了國(guó)家公園董事會(huì)需要依托科學(xué)專家委員會(huì)的專業(yè)技能和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化委員會(huì)的辯論成果等制定相關(guān)決策。《國(guó)家公園改革法案》作為國(guó)家公園總體法，明確了國(guó)家公園治理的組織機(jī)構(gòu)和國(guó)家公園管理委員會(huì)、董事會(huì)、科學(xué)委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化委員會(huì)的權(quán)責(zé)邊界。基于此，國(guó)務(wù)院令（行政命令的一種）進(jìn)一步明確了兩大咨詢委員會(huì)的基本構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制。

綜上，美國(guó)國(guó)家公園屬于典型的公共物品，公益性突出，決策機(jī)制中政府的主導(dǎo)權(quán)強(qiáng)，咨詢機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮輔助決策的咨詢功能。各類專家通過(guò)多種外部評(píng)議機(jī)制輔助決策，避免單一政府決策主體的專權(quán)。法國(guó)國(guó)家公園公共物品屬性比美國(guó)弱，重大決策以集體選擇或公共選擇為主，咨詢機(jī)構(gòu)傾向于發(fā)揮決策前置科學(xué)支撐和深度支撐決策的職能。這種差異如圖1所示。

我國(guó)國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢機(jī)制的建設(shè)路徑

我國(guó)國(guó)家公園決策體系和咨詢機(jī)制建設(shè)的未來(lái)方向

公共事物的自身屬性決定決策體系運(yùn)行模式，進(jìn)而決定決策咨詢的實(shí)施路徑。中國(guó)國(guó)家公園要求在生態(tài)保護(hù)第一前提下實(shí)現(xiàn)全民公益性，這一定位與美國(guó)國(guó)家公園接近。作為同樣以嚴(yán)格保護(hù)為管理目標(biāo)的國(guó)家公園，政府主導(dǎo)決策能在最大程度上保障全民公益性。然而，美國(guó)國(guó)家公園的政府集權(quán)管理與私有制背景下相對(duì)集中的土地權(quán)利束和清晰的產(chǎn)權(quán)邊界、相對(duì)發(fā)達(dá)的社會(huì)組織體系等緊密相關(guān)。這些條件不能完全適應(yīng)包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家的實(shí)際情況。法國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)初期就因當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)協(xié)調(diào)不暢而導(dǎo)致了嚴(yán)重社會(huì)沖突，因而隨后改革建立了多元共治體系。

要堅(jiān)持國(guó)家公園基本理念，兼顧人地關(guān)系的復(fù)雜性、管理目標(biāo)的多元性等特征，我國(guó)國(guó)家公園的決策體系應(yīng)該是以政府為主體和引領(lǐng)、多方聯(lián)動(dòng)、充分尊重科學(xué)的循證決策體系。在此決策體系下，國(guó)家公園的咨詢機(jī)構(gòu)除了要發(fā)揮常規(guī)咨詢服務(wù)的功能，也有必要針對(duì)重大事務(wù)深度支撐決策，承擔(dān)起一般性咨詢和支撐重大事務(wù)循證決策的雙重職能。

國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢的組織形式

以什么樣的組織形式提供咨詢服務(wù)是決策和咨詢機(jī)制在落實(shí)過(guò)程中首先需要解決的問(wèn)題。建議采取研究院和專家委員會(huì)結(jié)合的方式，發(fā)揮兩者的長(zhǎng)處，共同為國(guó)家公園的科學(xué)決策提供支撐。

明確研究院和專家委員會(huì)的差異化職能定位

國(guó)家公園研究院是實(shí)體機(jī)構(gòu)，通常依托某一科研院所或高等院校建立，如由國(guó)家林業(yè)和草原局與中國(guó)科學(xué)院共建的國(guó)家公園研究院等。因其實(shí)體機(jī)構(gòu)的屬性和專業(yè)特性，此類研究院通常都有其主攻的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如空間布局與規(guī)劃、生物多樣性調(diào)查研究、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等，很難覆蓋國(guó)家公園綜合性的咨詢業(yè)務(wù)。專家委員會(huì)并非實(shí)體機(jī)構(gòu)，而是由主管部門(mén)牽頭，調(diào)集不同機(jī)構(gòu)、不同專業(yè)背景的專家代表組成，咨詢事項(xiàng)可以覆蓋包括自然和人文等多個(gè)領(lǐng)域。

在咨詢形式上，國(guó)家公園研究院除日常咨詢外，還可以通過(guò)承接特定課題提供系統(tǒng)化的研究成果和咨詢建議；而專家委員會(huì)由于沒(méi)有實(shí)體機(jī)構(gòu)，其決策咨詢的過(guò)程通常是就特定事務(wù)提供群體性咨詢意見(jiàn)。

國(guó)家公園的決策咨詢需要同時(shí)依托這兩種不同類型的組織形式。專業(yè)性較強(qiáng)、需要系統(tǒng)化研究成果支撐的決策事項(xiàng)以研究院的咨詢?yōu)橹鳎鴮?duì)于跨學(xué)科的、涉及更多利益相關(guān)方的綜合性事務(wù)，則在依托相關(guān)機(jī)構(gòu)研究成果支撐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮專家委員會(huì)的群體性決策咨詢職能。這種“研究院+專家委員會(huì)”的組織形式，可兼顧國(guó)家公園科學(xué)咨詢工作的專業(yè)深度和廣度，以及組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)穩(wěn)定性和靈活性，提高決策的科學(xué)性和合理性。

在國(guó)家和公園層面建立多學(xué)科背景的綜合性專家委員會(huì)

中央層面的國(guó)家公園專家委員會(huì)側(cè)重于為主管部門(mén)的宏觀政策制定、國(guó)際合作交流、全國(guó)尺度工作成效評(píng)估等提供決策支撐。專家委員會(huì)秘書(shū)處或辦公室可設(shè)在國(guó)家公園管理局，主任及成員的選擇遵循多元化原則，兼顧生態(tài)學(xué)、林學(xué)、環(huán)境學(xué)、地理學(xué)、地質(zhì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科。個(gè)體國(guó)家公園專家委員會(huì)偏重于國(guó)家政策的落地、地方政策和制度的設(shè)計(jì)、管理和監(jiān)管的具體執(zhí)行等咨詢工作。成員構(gòu)成在堅(jiān)持多元化的基礎(chǔ)上，還要考慮實(shí)踐層面的專業(yè)和技能，并吸納更多社會(huì)力量的參與。兩級(jí)專家委員會(huì)均可設(shè)立不同領(lǐng)域的專項(xiàng)小組，就不同事務(wù)以正式文件形式向決策層提交集體意見(jiàn)。

科學(xué)團(tuán)體在國(guó)家公園決策咨詢中的權(quán)責(zé)邊界

決策咨詢過(guò)程中科學(xué)團(tuán)體等咨詢機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界的清晰確立是有效實(shí)現(xiàn)其組織形式、提高決策科學(xué)性和合理性的關(guān)鍵。

確立權(quán)責(zé)邊界的考慮因素

美國(guó)和法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明：潛在生態(tài)環(huán)境影響程度是科學(xué)團(tuán)體支撐循證決策的首要考慮因素。對(duì)生態(tài)環(huán)境存在重大潛在影響的政策和措施必須開(kāi)展法定的最嚴(yán)格的決策論證，并且賦予核心科學(xué)團(tuán)體表決權(quán)。影響程度的判別可以從決策實(shí)施后核心生態(tài)特征是否產(chǎn)生正面或負(fù)面深層次影響的角度予以考慮。潛在社會(huì)影響程度是決定科學(xué)團(tuán)體和其他咨詢專家決策支撐程度的重要因素。決策實(shí)施后是否可能導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化、社區(qū)居民生計(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)的正負(fù)面顯著改變等重大社會(huì)影響須作為決策的重要考慮因素，并就此征求咨詢機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。決策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)約束也需納入咨詢機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界確立的考慮因素。對(duì)于政府財(cái)政投入較高、涉及利益相關(guān)方較為復(fù)雜的決策，有必要通過(guò)多方咨詢和論證；在經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)沖突等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上評(píng)估決策的可行性，提高決策的可行性、有效性和可持續(xù)性。

科學(xué)團(tuán)體等咨詢機(jī)構(gòu)的事權(quán)清單

根據(jù)以上考慮因素，本研究提出科學(xué)團(tuán)體等咨詢機(jī)構(gòu)支撐決策的事權(quán)清單：若存在較高的潛在生態(tài)環(huán)境影響或潛在社會(huì)影響，必須通過(guò)法定流程確保科學(xué)團(tuán)體有效支撐決策，對(duì)于潛在社會(huì)影響較高或決策實(shí)施現(xiàn)實(shí)約束較高的事務(wù)，需要啟動(dòng)多方論證（圖2）。

為細(xì)化權(quán)責(zé)清單，筆者于2022年5—7月對(duì)研究領(lǐng)域?yàn)閲?guó)家公園和自然保護(hù)地管理、從事國(guó)家公園研究和規(guī)劃等相關(guān)工作5年以上、本人或其研究團(tuán)隊(duì)在國(guó)家公園研究領(lǐng)域享有盛譽(yù)等相關(guān)專家進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研分兩步進(jìn)行：就國(guó)家公園治理的決策事務(wù)類型對(duì)專家進(jìn)行訪談，通過(guò)總結(jié)歸納，并結(jié)合前期研究成果，提出了從法律法規(guī)制定等頂層設(shè)計(jì)到規(guī)劃、保護(hù)、發(fā)展等具體工作環(huán)節(jié)的8個(gè)業(yè)務(wù)范圍和34項(xiàng)具體決策內(nèi)容（表1）；圍繞34項(xiàng)決策內(nèi)容的潛在生態(tài)環(huán)境影響、潛在社會(huì)影響、決策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)約束3個(gè)方面咨詢受訪專家的意見(jiàn)。發(fā)出的問(wèn)卷共12份，收回10份，其中35歲及以下的青年學(xué)者4位，36—50歲的學(xué)者5位，50歲以上的學(xué)者1位。除1位具有碩士學(xué)位的受訪者以外，共有8位具有博士學(xué)位和1位在讀博士受訪者。受訪專家的評(píng)估結(jié)果用數(shù)字“1”“2”“3”進(jìn)行標(biāo)定，分別對(duì)應(yīng)潛在影響或現(xiàn)實(shí)約束為“低”“中”“高”。綜合10位受訪者的反饋意見(jiàn)，每項(xiàng)去掉1個(gè)最大值和1個(gè)最小值后，取剩余8個(gè)數(shù)值的平均值，數(shù)值高于2.00的視為潛在影響或現(xiàn)實(shí)約束為較高，并據(jù)此對(duì)具體事權(quán)進(jìn)行判別（表1）。

根據(jù)表1顯示，對(duì)于國(guó)家層面國(guó)家公園法律法規(guī)制定、中央與地方及國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)邊界確立、生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與實(shí)施等26項(xiàng)決策內(nèi)容，需由國(guó)家公園主管部門(mén)出臺(tái)相關(guān)管理制度和辦法，賦予科學(xué)團(tuán)體深度支撐決策的權(quán)利，在特別重大的問(wèn)題上甚至賦予其一票否決的權(quán)利。而對(duì)于國(guó)家層面國(guó)家公園法律法規(guī)制定、自然教育和生態(tài)體驗(yàn)規(guī)劃制定、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定等19項(xiàng)決策內(nèi)容則需啟動(dòng)多方論證機(jī)制以確保決策的合理性。

國(guó)家公園科學(xué)決策與咨詢機(jī)制運(yùn)行保障的建議

決策咨詢組織機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)定位的有效落實(shí)需要運(yùn)行制度的保障。對(duì)此，筆者建議：

對(duì)國(guó)家公園決策咨詢工作進(jìn)行制章立典。對(duì)國(guó)家公園研究院和專家委員會(huì)的議事規(guī)范和程序進(jìn)行規(guī)制，將其功能、職責(zé)、事權(quán)清單、任期范圍等正在推動(dòng)制定的《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》等頂層設(shè)計(jì)中予以明確。國(guó)家公園總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃也需要對(duì)相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。在國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)三定方案中明確提出專家委員會(huì)秘書(shū)處或管理辦公室的角色與定位，明確委員會(huì)的性質(zhì)和職能。建議國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)和專家委員會(huì)主任進(jìn)入國(guó)家公園管理局領(lǐng)導(dǎo)小組名單，參與國(guó)家公園決策層的各項(xiàng)常務(wù)會(huì)議。

建立國(guó)家公園決策部門(mén)和咨詢機(jī)構(gòu)之間的常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立國(guó)家公園決策部門(mén)和咨詢機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，將定期工作動(dòng)態(tài)分享和不定期信息交流相結(jié)合，同時(shí)構(gòu)建國(guó)家公園決策咨詢信息技術(shù)共享平臺(tái)，形成決策部門(mén)和咨詢部門(mén)雙向信息共享機(jī)制，促進(jìn)雙方信息的有效對(duì)接和研究成果的及時(shí)高效轉(zhuǎn)化。

（作者：魏鈺、程多威、王毅，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）