主要經(jīng)濟(jì)體碳中和戰(zhàn)略取向、政策舉措及啟示
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中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 《巴黎協(xié)定》簽訂以來，全球越來越多的國家做出碳中和承諾。根據(jù)英國能源與氣候智庫統(tǒng)計，截至2021年12月，全球已有136個國家和地區(qū)承諾碳中和。“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”，是我國統(tǒng)籌國內(nèi)國際大局做出的重要戰(zhàn)略選擇，是未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)重點推進(jìn)的工作。
實現(xiàn)碳中和無疑是非常具有挑戰(zhàn)性的。達(dá)到凈零排放需要完全不同于以往的發(fā)展模式、技術(shù)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)體系，需要在實踐中逐步探索，并高度依賴政策驅(qū)動。當(dāng)前，我國已提出構(gòu)建“1+N”的政策體系，積極推動碳中和技術(shù)創(chuàng)新，但我國從碳達(dá)峰到碳中和30年過渡期遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于西方發(fā)達(dá)國家，任務(wù)重、時間緊，碳中和政策舉措也需在實踐中持續(xù)完善。
以歐盟、英國、美國等為代表的全球主要經(jīng)濟(jì)體高度重視碳中和頂層設(shè)計，基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源稟賦、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，從目標(biāo)設(shè)定、關(guān)鍵部門減排、技術(shù)創(chuàng)新、財稅激勵等角度謀求構(gòu)建相對系統(tǒng)但各有側(cè)重的碳中和政策體系。本文通過文獻(xiàn)調(diào)研和綜合分析等方法，梳理歐盟、英國、德國、法國、美國、日本、印度、巴西等全球主要經(jīng)濟(jì)體的碳中和戰(zhàn)略取向、目標(biāo)設(shè)定與政策措施，以期為我國碳中和政策制定和政策工具制定提供參考。
主要戰(zhàn)略取向
碳中和將對全球各經(jīng)濟(jì)體競爭力和地緣政治產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。鑒于國情差異性，很難要求各經(jīng)濟(jì)體采取統(tǒng)一的步驟推動碳中和。結(jié)合各經(jīng)濟(jì)體的主要戰(zhàn)略和政策文件，相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的碳中和的戰(zhàn)略取向大致分為引領(lǐng)型、增長型、跟隨型、搖擺型4類（表1）。
引領(lǐng)型模式，即追求以碳中和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。該戰(zhàn)略取向強(qiáng)調(diào)碳中和在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中的核心地位，要求以碳中和引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)增長、生產(chǎn)生活方式變革、能源供應(yīng)、生態(tài)保護(hù)等，實現(xiàn)整個經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。這主要以歐盟及德國、法國、英國等歐洲國家為主，其有著強(qiáng)大的綠色政治基礎(chǔ)，并愿意承受一定的轉(zhuǎn)型成本。這些經(jīng)濟(jì)體開展了系統(tǒng)的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略設(shè)計并給予立法保障。例如：2020年1月歐盟委員會通過的《歐洲綠色協(xié)議》提出2050年達(dá)到碳中和的目標(biāo)，設(shè)計了歐洲綠色發(fā)展戰(zhàn)略的總框架，強(qiáng)調(diào)要以此為基準(zhǔn)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)歐盟所有政策與舉措②；法國政府2015年通過《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法》和首個《國家低碳戰(zhàn)略》，提出至2050年減排目標(biāo)，2020年4月以法令形式通過修訂后的《國家低碳戰(zhàn)略》，提出2050年實現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。
增長型模式，即將碳中和視為經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)會和工具。該戰(zhàn)略取向注重碳中和帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，將其作為發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的一種手段，但不愿意付出過大的社會經(jīng)濟(jì)代價，這主要以日本、巴西等經(jīng)濟(jì)體為主。日本2020年發(fā)布《綠色增長戰(zhàn)略》，將應(yīng)對全球變暖、實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型視為拉動經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇的新增長點，并預(yù)計到2030年該戰(zhàn)略每年帶來90萬億日元的經(jīng)濟(jì)效益。巴西在2021年啟動了《國家綠色增長計劃》，著力推動應(yīng)對氣候變化與經(jīng)濟(jì)增長的有效融合。但這些經(jīng)濟(jì)體也有著較為強(qiáng)大的力量反對碳減排。例如，日本目前仍高度依賴化石能源，傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)也較為龐大，在轉(zhuǎn)型方面困難重重。
跟隨型模式，即慎重平穩(wěn)推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和。主要以尚未實現(xiàn)碳達(dá)峰的發(fā)展中國家如印度、印度尼西亞為代表。這些國家發(fā)展任務(wù)相對繁重，能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，經(jīng)濟(jì)處在相對快速的增長階段，總體上仍不得不依賴傳統(tǒng)的工業(yè)化道路，尚無法支撐起全面的碳中和轉(zhuǎn)型。印度盡管在2021年11月宣布到2070年實現(xiàn)碳中和，但還沒有形成完整的脫碳計劃，戰(zhàn)略重點強(qiáng)調(diào)能源的安全和可負(fù)擔(dān)供應(yīng)，如煤炭清潔利用與發(fā)展可再生能源。
搖擺型模式，即政策取向受政治驅(qū)動而不斷搖擺。主要以美國為代表，其國內(nèi)擁護(hù)碳中和勢力與反氣候變化勢力同樣強(qiáng)大，在特定政治體制下碳中和戰(zhàn)略取向搖擺不定。在拜登政府上任后，美國扭轉(zhuǎn)了特朗普政府時期的氣候政策，2021年2月簽署了“應(yīng)對國內(nèi)外氣候危機(jī)的行政命令”，同年11月發(fā)布《邁向2050年凈零排放的長期戰(zhàn)略》④。但由于特定的立法體制，美國應(yīng)對氣候變化立法沒有實質(zhì)性突破，拜登政府不得不以行政令為主推進(jìn)碳減排，相關(guān)舉措具有短期性。例如，被叫停的美加輸油管道項目“拱心石 XL”完全有可能在共和黨總統(tǒng)上任后重新啟動。但美國對綠色清潔技術(shù)創(chuàng)新的支持是長期而較為堅定的。
目標(biāo)體系
目標(biāo)引領(lǐng)對實現(xiàn)凈零排放至關(guān)重要。從主要經(jīng)濟(jì)體的舉措看，大都按照“目標(biāo)路線圖+關(guān)鍵領(lǐng)域目標(biāo)”的框架來構(gòu)建目標(biāo)體系，并構(gòu)建起目標(biāo)完成情況的統(tǒng)計、核算和監(jiān)督體系。但不同戰(zhàn)略取向的經(jīng)濟(jì)體在目標(biāo)體系設(shè)定方面有一定的差異。
制定中長期碳中和目標(biāo)路線圖。按照《巴黎協(xié)定》的要求，主要經(jīng)濟(jì)體大都確立了碳中和時間表及階段性目標(biāo)。其中，歐盟、英國、法國、德國、日本等基本完成了碳中和目標(biāo)立法，而美國、巴西和印度等尚未在法律中確立碳中和目標(biāo)。除印度外，上述經(jīng)濟(jì)體從碳排放達(dá)峰到碳中和的時間尺度大約為35—60年，達(dá)峰時間越晚意味著實現(xiàn)碳中和的壓力越大（圖1）。英國、法國、德國的碳排放峰值年份為1990年左右，但這3國在減排路徑和目標(biāo)設(shè)定上有較大的差異。英國的階段性目標(biāo)最為激進(jìn)，其承諾2030年溫室氣體排放量比1990年至少降低68%，2050年實現(xiàn)碳中和；德國則是碳中和時間點最為激進(jìn)，2030年階段性減排目標(biāo)為減少55%，但2021年《聯(lián)邦氣候保護(hù)法（修訂案）》確立2045年實現(xiàn)碳中和，因此2030年后減排壓力較大。美國和巴西的碳達(dá)峰時間均為2005年，2030年階段性目標(biāo)是分別比2005年下降大約50%—52%和43%，碳中和時間分別為2050年和2060年。日本的碳達(dá)峰時間為2013年，其從碳排放達(dá)峰到碳中和僅有35年左右時間，減排壓力相對較大。印度碳中和目標(biāo)年份為2070年，目前尚不明確達(dá)峰時間，階段性減排目標(biāo)是到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）碳排放量比2005年降低45%。
差異化設(shè)定關(guān)鍵領(lǐng)域減排目標(biāo)。在分領(lǐng)域減排目標(biāo)上，各主要經(jīng)濟(jì)體采取了不同的策略，但總體上與各自碳中和戰(zhàn)略取向相匹配。①設(shè)定嚴(yán)格的領(lǐng)域減排目標(biāo)，確立每年度的目標(biāo)任務(wù)并對目標(biāo)完成情況進(jìn)行獎懲。這主要以德國、法國等強(qiáng)調(diào)以碳中和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體為代表。德國《氣候行動計劃2030》明確建筑和住房、能源、工業(yè)、運(yùn)輸、農(nóng)林等部門在2020—2030年的剛性年度減排目標(biāo)，形成傳導(dǎo)壓力、落實責(zé)任、倒逼目標(biāo)的強(qiáng)約束作用。法國在2015年通過的首個《國家低碳戰(zhàn)略》確立了碳預(yù)算制度，其設(shè)定了分階段碳預(yù)算，并細(xì)分至交通、建筑、能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、垃圾處理等領(lǐng)域。②設(shè)立非約束性領(lǐng)域減排目標(biāo)，該目標(biāo)主要以政治宣示為主，缺乏嚴(yán)格的實施機(jī)制。主要以美國為代表。例如，美國將電力脫碳作為領(lǐng)域減排的重點，計劃2035年實現(xiàn)100%清潔電力目標(biāo)。③回避領(lǐng)域的減排目標(biāo)，將目標(biāo)聚焦在可再生能源發(fā)展規(guī)模等方面。例如：日本從綠色增長角度，提出到2040年海上風(fēng)電發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到4 500萬千瓦；印度提出2030年50%的電力將來自可再生能源。
構(gòu)建碳減排目標(biāo)的調(diào)整優(yōu)化機(jī)制。經(jīng)濟(jì)體碳中和相關(guān)總體目標(biāo)的調(diào)整。歐盟、英國、德國都曾經(jīng)對2030減排目標(biāo)或碳中和目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。例如，歐盟早期的2030年減排目標(biāo)為40%，2020年才調(diào)整至55%。這反映全球主要經(jīng)濟(jì)體通常不糾結(jié)于“一諾千金”，而是根據(jù)形勢做相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化。在一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部為確保碳減排過程中的公開透明，對有關(guān)行業(yè)的減排情況進(jìn)行統(tǒng)計核算、評估和調(diào)整優(yōu)化。以德國為例，《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》規(guī)定每年3月15日，德國聯(lián)邦政府都會分別計算整個德國及各個行業(yè)上一年的溫室氣體排放水平，并由獨立的氣候問題專家委員會負(fù)責(zé)審查數(shù)據(jù)，聯(lián)邦政府據(jù)此更新長期戰(zhàn)略與行業(yè)年度上限。
關(guān)鍵領(lǐng)域減排舉措
各主要經(jīng)濟(jì)體普遍在能源、工業(yè)、交通、建筑等重要的碳排放領(lǐng)域采取有針對性的措施，推動關(guān)鍵領(lǐng)域碳減排與碳中和。
能源
能源轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會脫碳的關(guān)鍵途徑，其中電力碳中和又是能源碳中和的基礎(chǔ)。例如，日本《綠色增長戰(zhàn)略》明確提出2050年碳中和的前提條件是電力部門實現(xiàn)無碳化。從各經(jīng)濟(jì)體舉措看，其在能源轉(zhuǎn)型方面既有共同點，也有較大差異。
構(gòu)建可再生能源發(fā)電為主體的高可靠性電網(wǎng)成為基本共識。發(fā)展可再生能源的核心是支撐電力系統(tǒng)碳中和，基本趨勢是構(gòu)建高比例可再生能源的電力結(jié)構(gòu)。例如，德國《可再生能源法修正案草案》明確了到2030年可再生能源發(fā)電占總電力消耗的65%。為應(yīng)對可再生能源的不穩(wěn)定性、波動性，非化石能源、儲能、智能電網(wǎng)“一體化”發(fā)展成為各方關(guān)注的重點。由于資源稟賦不同，各經(jīng)濟(jì)體重點發(fā)展的可再生能源有一定差異，如日本強(qiáng)調(diào)海上風(fēng)電、巴西注重發(fā)展生物質(zhì)能等。
在退煤方面南、北方國家有較大的差異。除東歐國家外，歐洲國家大都就退煤形成了共識：德國2020年《煤炭逐步淘汰法案》提出到2038年實現(xiàn)完全退煤，并且新一屆政府有可能會將退煤計劃提前 ⑤；英國宣布煤炭發(fā)電退出的時間提前到2024年；法國則計劃在2022年關(guān)停全部煤電。但一些煤炭依賴程度高的經(jīng)濟(jì)體仍然十分強(qiáng)調(diào)煤電的作用。例如，印度近年來采取多項舉措提高推動煤炭的高效清潔利用，包括要求新建大型燃煤發(fā)電站使用超臨界技術(shù)、分階段改造現(xiàn)有舊電站等。
在核能和油氣資源開發(fā)上存在一定反復(fù)。日本福島核電站后，德國開始啟動廢核進(jìn)程，并在2021年關(guān)閉了全部的核電站。但在2022年，歐盟委員會為應(yīng)對電價高漲的風(fēng)險，又將天然氣和核能列為綠色能源，從而引起強(qiáng)烈的爭議⑥。日本也開始有限度重啟核能發(fā)電。例如，2021年4月日本同意關(guān)西電力公司美濱核電站3號機(jī)等重新啟用⑦。美國拜登政府上臺后，頒布行政令限制化石燃料發(fā)展，包括停止對公共土地或近海水域新的油氣租賃開發(fā)項目許可、加強(qiáng)對新油氣井的尾氣排放監(jiān)管等，但相關(guān)行政令完全可能在共和黨總統(tǒng)上臺后被撤銷。
工業(yè)
工業(yè)是能源消耗和二氧化碳排放的主要領(lǐng)域。2019年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家工業(yè)部門二氧化碳排放量占其排放總量的29%。
從主要國家的舉措看，工業(yè)減排舉措大致集中在兩個方面。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和提高能源效率。歐盟《我們對人人共享清潔地球的愿景：工業(yè)轉(zhuǎn)型》強(qiáng)調(diào)通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和推動清潔生產(chǎn)實現(xiàn)工業(yè)脫碳，隨后在2020年3月通過新版《循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計劃》。發(fā)展電能、氫能替代化石能源等技術(shù)，推廣脫碳工藝和碳捕獲、儲存與回收。例如，法國計劃投入70億歐元發(fā)展綠色氫能技術(shù)，在煉油、化工、電子和食品等領(lǐng)域使用無碳?xì)淠埽鸩綄崿F(xiàn)工業(yè)脫碳。
總體看，工業(yè)部門碳鎖定效應(yīng)明顯，減排難度大，單純依靠循環(huán)經(jīng)濟(jì)和提高能效無法實現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域碳中和，而電能、氫能替代的技術(shù)基礎(chǔ)目前尚不牢固。以鋼鐵行業(yè)為例，在引入副產(chǎn)物利用和循環(huán)、精準(zhǔn)控制等創(chuàng)新技術(shù)后，依舊存在著較大規(guī)模的碳排放量；鋼鐵行業(yè)要走向碳中和仍需要引入碳捕獲、利用與封存（CCUS）技術(shù)或者電能、氫能替代技術(shù)，但目前這些技術(shù)仍不成熟。
交通
交通運(yùn)輸部門是碳排放長期趨增的行業(yè)。近年來隨著汽車領(lǐng)域電動化、智能化技術(shù)的發(fā)展，交通部門的碳中和路線逐步清晰。
從總體看，各經(jīng)濟(jì)體的核心方向是推廣碳中性交通工具，輔以出行結(jié)構(gòu)調(diào)整。大規(guī)模推廣相對成熟的新能源乘用車和商用車，并建設(shè)完善充電基礎(chǔ)設(shè)施。但各經(jīng)濟(jì)體在轉(zhuǎn)型方向上也存在著一定的差異。例如：日本將混合動力車作為近期推廣重點，并把燃料電池汽車作為長期方案；而美國、歐盟則重點推廣純電動車，美國命令將近65萬輛政府用車全部換成美國自產(chǎn)電動汽車。對于尚不成熟的航空、航海領(lǐng)域，在持續(xù)研發(fā)零碳燃料技術(shù)的同時，優(yōu)先推動出行結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。例如，德國自2020年1月起將長途火車票價增值稅從19%降低到7%，同時調(diào)高歐洲境內(nèi)航班增值稅。
從挑戰(zhàn)看，交通領(lǐng)域碳中和主要面臨配套基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)和關(guān)鍵技術(shù)突破。包括充電網(wǎng)絡(luò)體系或者換電網(wǎng)絡(luò)體系，以及建設(shè)從制氫到輸運(yùn)再到加氫站的完整體系。航空、航海領(lǐng)域的碳中和仍需突破零碳電力，氫、生物燃料零排放飛機(jī)，以及電動和氫燃料電池船舶等關(guān)鍵技術(shù)。
建筑
減少建筑行業(yè)排放同樣是各經(jīng)濟(jì)體關(guān)注的重點，其核心路徑有二。①加大綠色建材和綠色施工推廣力度。各經(jīng)濟(jì)體建立了綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，如英國發(fā)布綠色建筑評估方法（BREEAM），美國采用“能源之星”、德國采用“建筑物能源合格證明”，以標(biāo)記能源效率及耗材等級。②推行電氣化替代和分布式能源供應(yīng)。歐盟委員會在2020年發(fā)布的“革新浪潮”倡議提出，到2030年所有建筑將實現(xiàn)近零能耗。德國于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明確了用基于可再生能源有效運(yùn)行的新供暖系統(tǒng)代替舊供暖系統(tǒng)的要求，并通過設(shè)立聯(lián)邦節(jié)能建筑基金為節(jié)能建筑和節(jié)能改造提供免稅與信貸支持。
建筑節(jié)能減排的難點在于既有建筑物及供暖體系的改造，以及超低能耗建筑的普遍性適用技術(shù)研發(fā)。以英國為例，2 000萬戶家庭及數(shù)百萬英國企業(yè)主要依靠燃?xì)夤┡D(zhuǎn)向無碳供暖英國需要巨額投入翻新基礎(chǔ)設(shè)施。由此可見，無碳供暖是高緯度地區(qū)經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)凈零排放的最大障礙之一⑩。
技術(shù)措施
盡管對待碳中和的態(tài)度取向有所差異，但各經(jīng)濟(jì)體在提出碳中和目標(biāo)后，均制定面向碳中和的科技戰(zhàn)略或計劃，加快布局綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，形成一場綠色技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競賽，力圖在將來的國際競爭中取得優(yōu)勢（表2）。
在碳中和創(chuàng)新戰(zhàn)略上，主要經(jīng)濟(jì)體都追求“技術(shù)領(lǐng)先”和“產(chǎn)業(yè)競爭”相結(jié)合，但戰(zhàn)略重點不同。①美國追求“成本優(yōu)勢+本土制造”。美國在制造業(yè)重返和供應(yīng)鏈自主可控的戰(zhàn)略下，強(qiáng)調(diào)要通過研發(fā)大幅度降低關(guān)鍵清潔能源、氫能等成本，確保這些新技術(shù)產(chǎn)品在美國制造，并迅速推動商業(yè)化應(yīng)用。例如，美國能源部2021年發(fā)起的“能源地球”計劃強(qiáng)調(diào)在未來10年大幅降低關(guān)鍵清潔能源技術(shù)成本。②日本強(qiáng)調(diào)“技術(shù)優(yōu)勢+國際合作”。由于國內(nèi)市場規(guī)模相對有限，日本注重通過引領(lǐng)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，促進(jìn)自身新技術(shù)在世界范圍內(nèi)的使用。例如，提出將氨與煤炭混燃技術(shù)擴(kuò)展至東南亞地區(qū)，形成日本主導(dǎo)的國際產(chǎn)業(yè)鏈。③歐盟追求“產(chǎn)品領(lǐng)先+本土制造+全球規(guī)則制定”。歐盟希望利用較大的本土市場規(guī)模和領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢，大規(guī)模鼓勵技術(shù)在本地的商業(yè)化；同時，制定產(chǎn)品碳排放標(biāo)準(zhǔn)，并通過碳邊境調(diào)節(jié)稅和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等影響全球供應(yīng)鏈。以新能源汽車為例，歐盟2020年12月“新電池法草案”對電動汽車電池增加了回收效率和材料回收目標(biāo)的要求，規(guī)定只有滿足要求的動力電池才能在歐盟市場銷售，并計劃到2025年將歐洲打造成全球第二大電動汽車電池供應(yīng)地。
在科技創(chuàng)新布局上，主要經(jīng)濟(jì)體大都制定碳中和科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計及路線圖。①歐盟。以《歐洲綠色協(xié)議》為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)歐盟研發(fā)與創(chuàng)新框架計劃“地平線歐洲”、歐盟“創(chuàng)新基金”等多個科學(xué)計劃以重點支持氣候友好技術(shù)研發(fā)和商業(yè)示范，并投入500億以上歐元支持清潔能源創(chuàng)新、工業(yè)轉(zhuǎn)型及低碳建筑和智能交通等方面的關(guān)鍵技術(shù)突破和商業(yè)示范。②日本。以《綠色增長戰(zhàn)略》為核心，提出14個領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新計劃，并建立基于技術(shù)發(fā)展階段（研發(fā)—示范—推廣—商業(yè)化）的行業(yè)支持政策體系，協(xié)同推動技術(shù)、經(jīng)濟(jì)社會體系和生活方式的創(chuàng)新。③美國。發(fā)布“變革性清潔能源解決方案”。④英國。以“綠色工業(yè)革命的十點計劃”為基礎(chǔ)推出“凈零創(chuàng)新組合計劃”等。
從重點領(lǐng)域看，各經(jīng)濟(jì)體普遍把氫能、可再生能源、CCUS等作為重點，但側(cè)重點有一定差異。①氫能。氫能被視為21世紀(jì)最具發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵞茉矗瑲W盟委員會于2020年7月推出《歐洲氣候中立氫能源戰(zhàn)略》，德國、法國、印度都制定了國家氫能源戰(zhàn)略或計劃。但各國技術(shù)路線不同，如：歐盟委員會和德國認(rèn)為短期內(nèi)可以利用 CCUS技術(shù)發(fā)展“藍(lán)氫”作為過渡；法國希望集中資源聚焦發(fā)展“綠氫”；印度支持生物質(zhì)氣化、生物技術(shù)路線和電解槽生產(chǎn)氫氣的大型研發(fā)項目。②可再生能源。主要側(cè)重于新能源、新能源汽車與電池技術(shù)，包括新一代可再生發(fā)電技術(shù)、高可靠性電網(wǎng)技術(shù)、低成本高可靠性儲能技術(shù)、先進(jìn)核電技術(shù)等。③ CCUS。日本強(qiáng)調(diào)發(fā)展碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)，包括從空氣直接捕獲二氧化碳技術(shù)等。
市場激勵措施
根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)和庇古稅等理論，財稅政策和市場機(jī)制能夠有效降低實現(xiàn)碳中和的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，因而成為各經(jīng)濟(jì)體的重要政策手段。
碳定價機(jī)制
各經(jīng)濟(jì)體相繼開始碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易以歐盟碳交易機(jī)制（EU-ETS）為主要代表，其于2005年正式實施；2018年歐盟批準(zhǔn)碳排放權(quán)交易體系2021—2030年改革方案，預(yù)計到2030年免費(fèi)碳配額總量將相較2005年減少43%，EU-ETS是歐盟主要的碳減排工具。歐洲國家也普遍建立自身的碳排放權(quán)交易體系。例如：2021年德國全面啟動國家碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，每噸二氧化碳的初始價格定為25歐元，此后將逐年提高碳定價；英國在脫歐后于2021年重新建立碳排放權(quán)交易系統(tǒng)（UK-ETS），其涵蓋能源密集型工業(yè)等行業(yè)；日本也建立了多層次碳交易系統(tǒng)，包括中央設(shè)立的核證減排交易系統(tǒng)、地方層面（東京、埼玉和京都）的碳交易市場，同時把國際市場作為重要補(bǔ)充；美國盡管沒有國家級碳排放權(quán)交易體系，但多個州政府自發(fā)建立了區(qū)域性碳減排行動，較為有代表性和影響力的計劃包括區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）、西部氣候組織（WCI）和芝加哥氣候交易所（CXX）等。
碳關(guān)稅正成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體碳中和目標(biāo)的規(guī)則博弈焦點。碳關(guān)稅本質(zhì)上是利用自身市場地位推動第三國生產(chǎn)者減少排放。例如，歐盟計劃實施碳關(guān)稅。2021年3月歐洲議會通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”議案，該議案提出將從2023年開始對歐盟進(jìn)口的部分商品征收碳關(guān)稅。但碳邊境調(diào)節(jié)稅的實施將面臨眾多爭議，如俄羅斯和澳大利亞表態(tài)堅決反對。
財稅措施
建立激勵碳減排的稅收與補(bǔ)貼機(jī)制。①對企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。2021年美國財政部和國稅局發(fā)布針對 CCUS企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，按照捕獲與封存的碳氧化物數(shù)量計算稅費(fèi)抵免額；日本政府出臺碳中和投資促進(jìn)稅收、虧損結(jié)轉(zhuǎn)特別扣除限額、擴(kuò)大研發(fā)稅收減免等多項財稅優(yōu)惠措施，以更好地引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)節(jié)能技術(shù)、使用節(jié)能設(shè)備。②激勵消費(fèi)者購買綠色產(chǎn)品。例如，德國從2019年11月起對購買電動汽車的消費(fèi)者給予最高6 000歐元的補(bǔ)貼，對2021年以后新購買的燃油車征收基于公里碳排放的車輛稅。③注重構(gòu)建公平稅制。例如，德國為降低低收入者承擔(dān)的轉(zhuǎn)型成本，在政策設(shè)計中包含了為低收入者增加通勤津貼等。
建立健全碳中和的投融資機(jī)制。①設(shè)立綠色創(chuàng)新基金。日本提出在未來10年內(nèi)設(shè)立2萬億日元規(guī)模的綠色創(chuàng)新基金，對包括可再生能源業(yè)務(wù)、低油耗技術(shù)利用和下一代蓄電池業(yè)務(wù)在內(nèi)的綠色企業(yè)提供風(fēng)險資金支持；英國成立綠色投資銀行11。②推動銀行大力支持碳中和。例如，歐洲投資銀行啟動了相應(yīng)的新氣候戰(zhàn)略和能源貸款政策，到2025年將把與氣候和可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的投融資比例提升至50%；德國制定《復(fù)興銀行促進(jìn)法》，對碳減排企業(yè)給予融資激勵和信息服務(wù)。
總結(jié)與啟示
主要經(jīng)濟(jì)體碳中和政策措施的特點
總體而言，主要經(jīng)濟(jì)體積極響應(yīng)碳中和目標(biāo)，在戰(zhàn)略層面、目標(biāo)體系、政策舉措方面采取了系列措施，形成了相對系統(tǒng)的碳中和政策措施，并基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源稟賦、技術(shù)基礎(chǔ)等制定各有側(cè)重的政策。各經(jīng)濟(jì)體碳中和主要特征有如下4點。
結(jié)合自身發(fā)展基礎(chǔ)確立碳中和戰(zhàn)略取向，構(gòu)建相對完整的目標(biāo)體系并強(qiáng)化適時調(diào)整。由于社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)各不相同，各經(jīng)濟(jì)體對待碳中和的態(tài)度和戰(zhàn)略取向不同，大致有引領(lǐng)型、增長型、跟隨型、搖擺型4類。主要經(jīng)濟(jì)體的碳達(dá)峰時間有一定差異，達(dá)峰時間越晚也意味著實現(xiàn)碳中和的時間窗口越短。與碳中和戰(zhàn)略取向相匹配，各經(jīng)濟(jì)體差異化設(shè)定關(guān)鍵部門減排目標(biāo)，如：引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)體通常完成立法并制定嚴(yán)格的領(lǐng)域減排目標(biāo)，其他經(jīng)濟(jì)體往往弱化領(lǐng)域減排目標(biāo)而關(guān)注新興行業(yè)增長目標(biāo)等。與此同時，主要經(jīng)濟(jì)體都建立了碳排放統(tǒng)計核算體系，對總目標(biāo)及分領(lǐng)域目標(biāo)的完成情況進(jìn)行跟蹤評估，并根據(jù)形勢調(diào)整優(yōu)化相關(guān)目標(biāo)。
形成重點鮮明的關(guān)鍵領(lǐng)域減排路徑，但不足以支撐碳中和。在能源、工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域，各經(jīng)濟(jì)體都部署了重點鮮明的領(lǐng)域減排措施，能夠有力地推動溫室氣體減排。但由于技術(shù)不成熟、各經(jīng)濟(jì)體利益訴求有差異，一些減排措施（如退煤、油氣、核能、工業(yè)脫碳路徑等）存在著爭議，即便最為激進(jìn)的歐盟也不得不在綠色能源認(rèn)定上出現(xiàn)妥協(xié)。總體看，現(xiàn)有措施尚不足以支撐起關(guān)鍵部門實現(xiàn)碳中和，走向全面碳中和仍有待技術(shù)突破。這種不確定性也是“非引領(lǐng)型”國家不愿意設(shè)定嚴(yán)格的關(guān)鍵領(lǐng)域減排目標(biāo)的重要原因。
堅持碳中和科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)競爭力相結(jié)合的策略，有可能不利于降低成本。無論是引領(lǐng)型經(jīng)濟(jì)體，還是增長型、跟隨型、搖擺型經(jīng)濟(jì)體，大都注意到碳中和的科技創(chuàng)新需求及龐大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，希望通過科技研發(fā)優(yōu)勢塑造產(chǎn)業(yè)競爭力。各經(jīng)濟(jì)體均加強(qiáng)研發(fā)投入，支持可再生能源發(fā)電、高可靠電網(wǎng)技術(shù)、綠氫、可持續(xù)交通、CCUS技術(shù)等研發(fā)；同時，注重從政策層面整合利用公共和私營部門資源，推動低碳、零碳、負(fù)碳技術(shù)的創(chuàng)新和商業(yè)化行動。但美國和歐洲著重強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新孵化產(chǎn)業(yè)的本土制造，可能不利于降低相關(guān)技術(shù)的成本。
碳定價機(jī)制仍有待探索，但財稅制度相對完善。各經(jīng)濟(jì)體碳排放權(quán)交易體系雖然已經(jīng)運(yùn)行多年，但要在交易中發(fā)現(xiàn)合理的碳價格，并在加大碳減排力度的同時最大限度地降低對行業(yè)發(fā)展的約束，該體系仍然需要持續(xù)完善。碳邊境調(diào)節(jié)稅有可能引發(fā)國際規(guī)則博弈。相較而言，各經(jīng)濟(jì)體的財稅制度較為完善，也配套出臺相應(yīng)的大規(guī)模投融資計劃，有利于推動經(jīng)濟(jì)、社會與產(chǎn)業(yè)沿既定的方向發(fā)展。
完善我國碳中和政策舉措的建議
基于對全球主要經(jīng)濟(jì)體碳中和政策體系主要特點的分析，為了推動我國構(gòu)建與完善碳中和政策體系，本文提出5點建議。
堅持實施以抓住碳中和的新經(jīng)濟(jì)機(jī)遇為核心的增長型戰(zhàn)略。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)看，我國目前并不適合以較高的社會經(jīng)濟(jì)代價推動碳中和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型。2021年一些地方的“運(yùn)動式減碳”“一刀切減碳”就是典型的負(fù)面證明。正因為如此，國家提出碳達(dá)峰、碳中和需要做到“先立后破”。因此，要重點抓住碳中和的新經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，實施綠色增長戰(zhàn)略，同時把握好轉(zhuǎn)型節(jié)奏、控制轉(zhuǎn)型成本，確保能源安全供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)型。
適時完善碳中和目標(biāo)體系，加快立法和制度保障、補(bǔ)齊碳排放統(tǒng)計核算短板。我國作為最大的發(fā)展中國家，也是碳排放大國，從2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰，再到2060年達(dá)成碳中和目標(biāo)，僅有30年過渡期；與世界主要碳排放國家相比，實現(xiàn)碳中和目標(biāo)任務(wù)重、時間緊、壓力大。因此，建議聚焦碳中和目標(biāo)，盡快制定“碳中和促進(jìn)法”，統(tǒng)籌推進(jìn)碳中和領(lǐng)域相關(guān)法律的制修訂工作，為強(qiáng)化碳排放控制、行動和政策提供穩(wěn)定連貫的制度保障與行動指引。同時，要注重補(bǔ)齊我國碳排放統(tǒng)計核算短板，為有序推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和提供堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
穩(wěn)妥有序推動關(guān)鍵領(lǐng)域減排措施。鑒于我國作為全球最大的工業(yè)制造國，必須要穩(wěn)妥推進(jìn)能源、工業(yè)、交通、建筑等重點領(lǐng)域減排。在能源領(lǐng)域，傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全、可靠、低成本的替代基礎(chǔ)上；在工業(yè)領(lǐng)域，近期優(yōu)先推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)和提高能效，廣泛開展低碳化、無碳化工藝流程示范試驗；在交通領(lǐng)域，要加快推動汽車的電氣化進(jìn)程，關(guān)注氫能和電能替代在航空、航海領(lǐng)域的應(yīng)用；在建筑領(lǐng)域，采取差異化的建筑低碳化策略。
堅持科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化并行，力爭國際創(chuàng)新制高點。在新一輪全球綠色競賽中，我國要統(tǒng)籌謀劃技術(shù)發(fā)展方向和路徑，率先突破“從0到1”的原始科技創(chuàng)新和主導(dǎo)推進(jìn)“從1到100”的科技成果轉(zhuǎn)化，實施綠色技術(shù)和制造業(yè)立國戰(zhàn)略。對于核聚變、碳循環(huán)利用等顛覆性技術(shù)，需要調(diào)動國家戰(zhàn)略科技力量，持續(xù)加大研發(fā)支持。對于技術(shù)成熟度較高的零碳電力技術(shù)、儲能技術(shù)、零碳工業(yè)流程再造技術(shù)、碳匯技術(shù)等，要發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢，扶持技術(shù)研發(fā)、試點與推廣，贏取產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。
以強(qiáng)化成本有效性為導(dǎo)向發(fā)揮市場機(jī)制作用。近年來，我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下逐步構(gòu)建了低碳發(fā)展的市場激勵措施，建立了用能權(quán)交易、碳市場交易等多種交易體系，并開展綠色金融試點。但從國際經(jīng)驗看，很少有經(jīng)濟(jì)體同時建立多套交易體系，建議我國應(yīng)當(dāng)在碳排放交易框架下，盡快推進(jìn)用能權(quán)交易、碳市場交易、綠證交易等的有效銜接。同時，要不斷完善財稅政策，加快構(gòu)建符合低碳、零碳、負(fù)碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的稅收減免和補(bǔ)貼體系，助力形成具有成本效益的碳中和路徑。
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