中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊?2019?年末中國城鎮(zhèn)化率為?60.60%，中國已經(jīng)進(jìn)入以城市型社會為主體的城市治理時代，城市管理的重要性日益凸顯。城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)社會與改革取得關(guān)鍵性突破的主要載體。中國經(jīng)濟(jì)增長的潛力在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，而結(jié)構(gòu)調(diào)整的出路在于跨地區(qū)要素的再配置，中國經(jīng)濟(jì)的未來是空間重構(gòu)。行政區(qū)劃作為一種空間治理的手段，是影響區(qū)域發(fā)展格局的重要因素，行政區(qū)級別變動與管轄范圍變動對區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生直接影響。

行政區(qū)劃設(shè)置作為上層建筑，也是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。隨著社會經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展，必須同步推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，這有助于該地區(qū)整合要素資源，優(yōu)化行政管理幅度，拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為國家權(quán)力的空間配置方式，城市行政區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)永遠(yuǎn)都是政治的決策與權(quán)力的重置。因此，行政區(qū)劃作為一種行政資源優(yōu)化配置的手段，其撤并整合與優(yōu)化重組，深刻影響著空間治理體系的運行框架與成效（圖?1）。本文在分析行政區(qū)劃在空間治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用的基礎(chǔ)上，提出中國“十四五”期間行政區(qū)劃設(shè)置和改革的路徑與方向，支撐中國的空間治理和區(qū)域格局優(yōu)化重組。

新時期行政區(qū)劃的現(xiàn)實需求與理論方法變革

2019?年?11?月，十九屆四中全會的《決定》提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載與資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。這是新時代一項戰(zhàn)略部署，是高度重視行政區(qū)劃優(yōu)化配置能力的體現(xiàn)。積極應(yīng)對由于經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致的生產(chǎn)體系扁平化和生產(chǎn)空間碎片化，需要進(jìn)一步加強(qiáng)中心城市和城市群的空間整合與跨區(qū)域公共事務(wù)治理力度，充分運用行政區(qū)劃手段推進(jìn)區(qū)域空間優(yōu)化重組，更深層次地激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。從現(xiàn)實需求看，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置是降低城鎮(zhèn)化體制成本和推動城市高質(zhì)量發(fā)展的空間基礎(chǔ)。制度改革是城鄉(xiāng)中國向城市中國成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。行政區(qū)劃調(diào)整和改革為各城市的空間整合與協(xié)同發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。從發(fā)展理念看，行政區(qū)劃成為推動區(qū)域空間整合與協(xié)同發(fā)展的重要資源。“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”的論述，是習(xí)近平總書記治國理政新理念的重要組成部分。通過行政區(qū)劃調(diào)整，把行政資源合理分配到各級行政區(qū)，實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和空間資源的優(yōu)化重組。從功能變化看，行政區(qū)劃在不同時期的功能發(fā)生變化（圖?2），新時期將承擔(dān)空間治理和資源配置的重要功能。十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政區(qū)劃設(shè)置的資源配置作用。也就是說，行政區(qū)劃調(diào)整成為提高空間治理能力和治理效率的重要抓手。

基于此，要破解行政區(qū)劃對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的約束和限制，必須推進(jìn)全方位、多層次的行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化城市布局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，在“十四五”期間，貫徹落實“行政區(qū)劃本身也是一種資源”的新理念，支撐中心城市的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)城市群的空間布局和優(yōu)化重組；通過行政區(qū)劃手段，提升中心城市和城市群的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。

行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置在新時期空間治理和高質(zhì)量 發(fā)展中的作用

優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，完善城市空間布局

長期以來，我國的行政區(qū)劃主要發(fā)揮分級分區(qū)行政管理的作用。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，新時期行政區(qū)劃在城市設(shè)置方面的作用越來越明顯。無論是設(shè)立地級市，還是縣級市，甚至是建制鎮(zhèn)，都對優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系發(fā)揮直接的支撐作用。中國城市型政區(qū)設(shè)置與改革納入了國家全面深化改革的重要內(nèi)容之一，給城市型政區(qū)的研究帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是近年來新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的全面推進(jìn)和中央城市工作會議的召開，設(shè)市審批逐步向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，不斷完善城市空間布局。特別是邊境城市、兵團(tuán)城市、口岸城市的設(shè)立步伐加快，對于中國擴(kuò)大對外開放，優(yōu)化沿邊城市布局，作出了重大貢獻(xiàn)。

促進(jìn)城市內(nèi)部整合重組，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

行政區(qū)劃設(shè)置決定了行政管理單元的大小，同樣也決定著行政管理單元的拆分和合并。通過行政區(qū)劃調(diào)整，可以實現(xiàn)對過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道乃至市轄區(qū)的撤并，或者對過大的行政單元進(jìn)行拆分，確定合適的管轄幅度與管轄規(guī)模，從而推進(jìn)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。例如，北京市東城區(qū)和崇文區(qū)的合并，四川省廣安市從廣安區(qū)中析置前鋒區(qū)，都是空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。

增強(qiáng)空間治理能力，提高空間治理效率

行政區(qū)劃設(shè)置關(guān)系國家的長治久安和社會穩(wěn)定。通過在邊疆地區(qū)設(shè)市或設(shè)立行政區(qū)，不僅可以彰顯國家主權(quán)，也可以增強(qiáng)對該地區(qū)的空間管控與有序開發(fā)。同時，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要有序推進(jìn)撤縣設(shè)市、撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)，都是增強(qiáng)空間治理能力，提高規(guī)劃建設(shè)和管理水平的重要舉措。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和市轄區(qū)的整合，對于精簡機(jī)構(gòu)，提高空間治理效率具有非常重要的支撐作用。

加快區(qū)域開發(fā)進(jìn)程，調(diào)節(jié)空間發(fā)展秩序

行政區(qū)劃設(shè)置特別是行政級別升格可以影響區(qū)域發(fā)展的決策及發(fā)展重點，同時也影響不同政區(qū)統(tǒng)籌支配和獲取各種資源的能力。例如，直轄市在國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位更加重要，能夠獲取更多的國家資源。因此，在一些地區(qū)設(shè)立直轄市，可以加快這個區(qū)域的開發(fā)進(jìn)程——重慶直轄市的設(shè)立就是很好的例子。另一方面，設(shè)區(qū)的市政府在推進(jìn)撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)過程中，被選擇的周邊縣市改區(qū)后將加快開發(fā)建設(shè)步伐，而沒有變動的縣市，盡管區(qū)位條件和發(fā)展基礎(chǔ)基本一致，發(fā)展速度可能就要慢一些，空間開發(fā)的進(jìn)程也會慢。也就是說，哪里改設(shè)了市轄區(qū)，哪里就可能成為市政府新的發(fā)展重點，在區(qū)域開發(fā)過程中處于優(yōu)先的位置。

增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

行政區(qū)劃設(shè)置可以充分發(fā)揮區(qū)域發(fā)展杠桿的調(diào)節(jié)作用，加快某些落后地區(qū)的發(fā)展步伐，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、均衡發(fā)展。例如，雄安新區(qū)的設(shè)立，將極大地盤活雄縣、容城縣和安新縣的發(fā)展活力。隨著大項目的進(jìn)駐、大型國企的進(jìn)駐和高端人才的引進(jìn)，將激發(fā)該區(qū)域發(fā)展?jié)撃埽嘤涑蔀榫┙蚣降貐^(qū)新的增長極，同時對于縮小河北與北京、天津的發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

強(qiáng)化區(qū)域分工協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域空間整合

由于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象的存在，不同行政區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭普遍存在，而行政隸屬關(guān)系的變更對于區(qū)域競爭和分工協(xié)作產(chǎn)生直接影響。例如，山東省萊蕪市作為一個獨立的地級市時，其和濟(jì)南市的競爭大于合作。其中，萊鋼和濟(jì)鋼會出現(xiàn)鋼鐵資源的爭奪、人才的爭奪，以及市場的爭奪等問題；但是，（2019?年?1?月）把萊蕪市并入濟(jì)南市后，就實現(xiàn)了濟(jì)南市對鋼鐵企業(yè)的統(tǒng)籌考慮和安排，優(yōu)勢互補(bǔ)，分工合作，更好地做大做強(qiáng)鋼鐵企業(yè)。同樣，也將區(qū)域開發(fā)的中心向萊蕪市方向轉(zhuǎn)移。四川省簡陽市原來歸資陽市管轄，后劃歸成都市后，就加強(qiáng)了成都市對簡陽市的扶持和開發(fā)步伐。特別是成都第二機(jī)場和航空物流園區(qū)的建設(shè)，極大地帶動簡陽市的發(fā)展步伐，從而促進(jìn)區(qū)域空間的整合，重塑區(qū)域空間發(fā)展格局。總體來看，行政區(qū)劃可以通過市轄區(qū)的撤并與拆分、縣市設(shè)置、隸屬關(guān)系變更等方式，促進(jìn)區(qū)域空間優(yōu)化重組，從而不斷完善空間治理體系（圖?3）。

 “十四五”時期行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的總體思路

創(chuàng)新城市群行政管理體制，提升行政管理效率和發(fā)展活力

努力改變城市群地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工不明確、區(qū)域性交通等基礎(chǔ)設(shè)施一體化銜接不順暢、生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化治理不到位等方面的問題，探索構(gòu)建大都市區(qū)的行政管理體制。城市群地區(qū)可以嘗試打破地區(qū)分割和阻礙產(chǎn)品和要素自由流動的行政壁壘，實行垂直管理與分塊管理相結(jié)合的模式。具體而言：探索建立城市群專屬管理區(qū)行政體制。必須明確分塊管理和垂直管理的領(lǐng)域、職能和權(quán)限，并建立環(huán)境、交通、水資源、教育、招商引資等專區(qū)作為相應(yīng)的垂直管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市群內(nèi)的各方利益和重大戰(zhàn)略決策的制定。構(gòu)建和完善城市群行政管理的體制機(jī)制。包括區(qū)域規(guī)劃體制、利益分配體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、財稅體制改革和監(jiān)督檢查機(jī)制，以及公眾參與機(jī)制。選擇長三角為試點，在環(huán)境保護(hù)、水資源管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，編制區(qū)域一體的規(guī)劃；各地市編制規(guī)劃實施方案，通過“一張規(guī)劃，一本藍(lán)圖”，全區(qū)域推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組、促進(jìn)優(yōu)勢共享，利益共沾；建立開放而有活力的區(qū)域大市場，實現(xiàn)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。設(shè)立城市群區(qū)域?qū)ｍ棸l(fā)展基金，積極探索經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)設(shè)市，完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

因地制宜推進(jìn)各級中心城市建設(shè)步伐，提高中心城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力

積極培育全球中心城市。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要，高度重視全球中心城市在全球資源要素流動的通道和樞紐角色的作用，優(yōu)化整合北京、廣州行政區(qū)劃設(shè)置，適度擴(kuò)大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄范圍。做大做強(qiáng)國家級中心城市。積極支持成都、武漢、鄭州、西安、南京等城市擴(kuò)大行政管轄范圍，賦予國家中心城市更多的事權(quán)和財權(quán)，增強(qiáng)國家中心城市自主配置資源的能力；以國家中心城市為載體構(gòu)建大都市圈，培育城市群發(fā)展極核，推動國家級城市群發(fā)展壯大。謀劃確立雄安新區(qū)副省級的行政建制，優(yōu)化其內(nèi)部行政區(qū)劃設(shè)置。大力支持區(qū)域性中心城市建設(shè)。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，強(qiáng)化行政區(qū)劃保障支撐。支持國家戰(zhàn)略區(qū)的省會城市、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)市等區(qū)域性中心城市撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)與管理幅度調(diào)整，促進(jìn)城市行政區(qū)劃內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)市轄區(qū)人口和管轄面積均衡。穩(wěn)步發(fā)展地區(qū)性中心城市。以城區(qū)人口?50?萬以上的地級市為重點，有序推進(jìn)地區(qū)性中心城市市轄區(qū)擴(kuò)容和優(yōu)化重組，繼續(xù)加大力度解決一些地級市的“一市一區(qū)”、市轄區(qū)面積過小的問題。適時、穩(wěn)妥在中西部地區(qū)增設(shè)地級市，促進(jìn)中部地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢加快崛起、西部大開發(fā)新格局加快形成。優(yōu)化行政管轄幅度，一些人口面積過大的地級市或管理縣級政區(qū)過多的地級市，可以考慮分設(shè)一個地級市；處于幾個地級市交界，區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、發(fā)展?jié)摿薮蟮目h級市，可以整合周邊行政區(qū)，升格培育為地級市。

優(yōu)化縣級行政區(qū)設(shè)置與布局，激發(fā)地方發(fā)展活力

推進(jìn)市轄區(qū)的優(yōu)化重組，平衡市轄區(qū)規(guī)模和管理幅度。有序推進(jìn)市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過市轄區(qū)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)人口和資源配置的優(yōu)化重構(gòu)，增強(qiáng)新設(shè)市轄區(qū)的人口吸納能力和承載能力，平衡新城區(qū)和老城區(qū)的人口規(guī)模和管理幅度，緩解老城區(qū)的資源環(huán)境壓力。推進(jìn)小縣合并，促進(jìn)區(qū)域空間整合。針對山西省、河北省等省份存在縣級行政區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小的問題，積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理地有序推進(jìn)小縣撤并，對人口規(guī)模低于?15?萬人、面積小于?500?平方公里的小縣進(jìn)行合并，減少行政資源浪費，優(yōu)化生產(chǎn)要素合理配置。優(yōu)化縣級市空間布局，適當(dāng)向邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)傾斜。增設(shè)邊疆中心城市、兵團(tuán)城市，推動穩(wěn)邊固疆，打造邊境開放經(jīng)濟(jì)帶。加快完成自治州駐地設(shè)市步伐。穩(wěn)步推進(jìn)少數(shù)民族自治縣的撤縣設(shè)市工作，將民族自治下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進(jìn)形成安定團(tuán)結(jié)、各民族融合發(fā)展的局面。積極融入國家“一帶一路”倡議，重點培育邊境中心城市。關(guān)注傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置，在促進(jìn)地級市擴(kuò)容提質(zhì)的基礎(chǔ)上，選擇經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、區(qū)位條件較好的縣培育為區(qū)域副中心城市，帶動傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)就地城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)扁平化管理，形成高效率組織體系

設(shè)立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進(jìn)扁平化管理。配合“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)增長極、穩(wěn)疆固邊、帶動區(qū)域發(fā)展的作用。深入推進(jìn)省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，引導(dǎo)公共資源配置向縣域傾斜。選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、特色城鎮(zhèn)化發(fā)展較好的縣級市率先實現(xiàn)省直管，激發(fā)縣級市的發(fā)展活力，降低行政成本，提高行政速度和效率。在有條件的地方進(jìn)行省直管縣試點。首先可以考慮財政的直管，再逐步擴(kuò)大對人事任命和各項經(jīng)濟(jì)社會權(quán)限的直管。謀劃建立市縣分等制度，提高行政資源優(yōu)化配置能力。通過市縣分等，科學(xué)界定不同等級市縣政府的職能、機(jī)構(gòu)編制、行政權(quán)限和財政轉(zhuǎn)移支付額度，是國家高效治理的必然要求，也是提高行政資源優(yōu)化配置能力的前置舉措。推進(jìn)基層行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化，推進(jìn)城市扁平化治理和精細(xì)化管理。推進(jìn)城鎮(zhèn)化地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道，實現(xiàn)兩級政府、三級管理，提高管理效率，優(yōu)化基層服務(wù)。理順行政管理體制，增強(qiáng)縣城的聚集和規(guī)模效應(yīng)，全面開展縣政府駐地鎮(zhèn)改設(shè)街道工作。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

 “十四五”時期行政區(qū)劃設(shè)置與空間治理協(xié)同聯(lián)動的對策與建議

將行政區(qū)劃調(diào)整納入各地“十四五”規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記?2019?年底在《求是》發(fā)文指出，要推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局有?4?個方面要求，分別是“尊重客觀規(guī)律”“發(fā)揮比較優(yōu)勢”“完善空間治理”“保障民生底線”。因此，完善空間治理、優(yōu)化空間布局成為新時期的重要任務(wù)，而行政區(qū)劃調(diào)整是優(yōu)化空間布局，增強(qiáng)空間治理能力的基礎(chǔ)支撐。因此，在“十四五”期間，貫徹落實《行政區(qū)劃管理條例》的部署和要求，“加強(qiáng)頂層規(guī)劃”，“將行政區(qū)劃工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將行政區(qū)劃的管理工作經(jīng)費納入預(yù)算”。各地市按照社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的需要，將未來?5?年內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整需求寫入“十四五”規(guī)劃，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃調(diào)整工作有序推進(jìn)。

加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整與國土空間規(guī)劃的協(xié)同推進(jìn)力度

行政區(qū)劃設(shè)置是國土空間開發(fā)和空間治理的基礎(chǔ)支撐，而國土空間規(guī)劃是新時期國土空間開發(fā)布局和規(guī)劃建設(shè)的總體部署，是實現(xiàn)“一張藍(lán)圖”的重要抓手。因此，應(yīng)該高度重視行政區(qū)劃調(diào)整和國土空間規(guī)劃的協(xié)同互動機(jī)制。一方面，根據(jù)國土空間規(guī)劃的內(nèi)容和成果要求，將中心城區(qū)周邊納入“城市開發(fā)邊界”的縣（縣級市）啟動行政區(qū)劃調(diào)整的工作，盡快實現(xiàn)撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)，融入中心城區(qū)一體化發(fā)展。另一方面，在實施撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整后，中心城區(qū)的空間范圍發(fā)生了變化，國土空間規(guī)劃也要根據(jù)新的行政管轄范圍進(jìn)行修訂和完善，確定新調(diào)整區(qū)域的功能定位、發(fā)展目標(biāo)與空間布局。

以提高空間治理效率為導(dǎo)向，穩(wěn)妥有序推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整

行政管理層級和管轄幅度是影響空間治理效率的重要因素。黨的十九屆四中全會也明確提出“實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，這為新時期優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)提出了新要求。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整對空間治理效率的重要調(diào)控作用，適當(dāng)拆分部分行政管轄面積較大的政區(qū)，合并行政管轄面積較小的政區(qū)，促進(jìn)同一級政區(qū)行政管轄幅度的適度均衡，實現(xiàn)行政管轄幅度與機(jī)構(gòu)編制數(shù)量相匹配，激發(fā)地方發(fā)展活力，提高空間治理效率。另外，根據(jù)各設(shè)區(qū)市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，改變“城市+市轄區(qū)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的三級制管理體制，在部分地區(qū)試點“城市+市轄區(qū)+大社區(qū)”或“城市+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”兩級制的管理體制，推進(jìn)扁平化管理，提高行政管理效率。

行政區(qū)劃調(diào)整要因地制宜，有所側(cè)重，向城市群和國家重點戰(zhàn)略地區(qū)傾斜

行政級別、行政權(quán)力與發(fā)展資源直接掛鉤的情況下，要素和政策通過市場機(jī)制和城市等級?2?條通道向地級城市集聚和傾斜，其結(jié)果導(dǎo)致地級城市與縣鎮(zhèn)發(fā)展失去平衡。因此，行政區(qū)劃調(diào)整審批政策要有所傾斜，因地制宜。在新時期推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，一方面應(yīng)該加大行政區(qū)劃調(diào)整對城市群的支撐作用，不斷提升城市群的綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力；另一方面應(yīng)該綜合運用行政區(qū)劃調(diào)整手段，將行政區(qū)劃調(diào)整與國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，將行政區(qū)劃調(diào)整的重點往京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角城市群一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、雄安新區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展傾斜，有效支撐各項國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施。做好行政區(qū)劃的頂層規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，因地制宜地推進(jìn)中國各城市群和重點區(qū)域的行政區(qū)劃調(diào)整，不斷優(yōu)化中國區(qū)域發(fā)展格局，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

未來展望

行政區(qū)劃調(diào)整對于優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、完善城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、提高空間治理效率、促進(jìn)區(qū)域優(yōu)化重組起到重要支撐作用。“十四五”期間，要深入貫徹落實“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”的新理念，將行政區(qū)劃調(diào)整作為優(yōu)化城市空間布局，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌和優(yōu)勢整合，使其成為提高空間治理能力和治理效率的重要抓手。“十四五”時期優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，要凝練區(qū)域優(yōu)化布局的總體思路，全面推進(jìn)行政區(qū)劃的調(diào)整與改革力度。 創(chuàng)新城市群行政管理體制，提升行政管理效率和發(fā)展活力； 要因地制宜、有序地推進(jìn)各級中心城市建設(shè)，促進(jìn)中心城市擴(kuò)容提質(zhì)，提升能級，充分發(fā)揮輻射帶動作用； 要促進(jìn)城市型政區(qū)設(shè)置和區(qū)域重組，優(yōu)化城市群城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間布局； 進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制配套改革，推進(jìn)縣市分等改革和小縣合并改革，建立縣市等級相匹配的編制配置制度和財政分配制度。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十九大確立的發(fā)展目標(biāo)，而行政區(qū)劃設(shè)置是我國治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)支撐和重要抓手之一。在新的時代背景下，行政區(qū)劃的作用和功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出劃分行政管理單元本身，成為空間治理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、區(qū)域優(yōu)化重組的重要手段。在全面深化改革的新時期，在今后的空間治理和研究中： 應(yīng)該高度重視行政區(qū)劃調(diào)整對空間治理體系建設(shè)的重要作用，加強(qiáng)相關(guān)的理論和實踐研究。 進(jìn)一步反思我國的城市發(fā)展規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、城市等級等方面存在的突出問題，綜合運用行政層級變動、行政等級提升、市轄區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增設(shè)市轄區(qū)、撤縣設(shè)市、政區(qū)的拆分與合并等方式，優(yōu)化各級城市的行政區(qū)劃設(shè)置。 進(jìn)一步分析和論證增設(shè)直轄市的必要性與可行性，如何縮小省級政區(qū)管轄幅度也是可以進(jìn)一步深入探討的重要課題，從而為我國省級政區(qū)空間治理能力的提升貢獻(xiàn)力量。通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置和行政資源配置，不斷提升國土空間治理效率，形成城市發(fā)展與行政區(qū)劃改革相契合、城市布局與區(qū)劃結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、行政等級與編制資源相匹配、城市體系與行政資源配置相協(xié)調(diào)的國家行政區(qū)劃治理體系。（作者：王開泳、陳 田，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。《中國科學(xué)院院刊》供稿 ）

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